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发布：2026-06-13 07:09:26 · 事件：2026-06-13 07:09:26

中国城镇管道燃气特许经营：步入 “续约大考”与高质量发展转型期 —— 基于二十年制度演进的观察与思考 郑贤斌 自 2004 年原建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》以来，中国城镇管道燃气特许经营制度已走过二十余年历程。从最初 “跑马圈地”式的粗放扩张，到如今“十五五”开局之际的集中续约高峰，这项发端于欧洲、旨在规范市政公用事业运营的制度安排，正面临前所未有的深刻调整。

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中国城镇管道燃气特许经营：步入 “续约大考”与高质量发展转型期 —— 基于二十年制度演进的观察与思考 郑贤斌 自 2004 年原建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》以来，中国城镇管道燃气特许经营制度已走过二十余年历程。从最初 “跑马圈地”式的粗放扩张，到如今“十五五”开局之际的集中续约高峰，这项发端于欧洲、旨在规范市政公用事业运营的制度安排，正面临前所未有的深刻调整。 2024 年新修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将最长经营期限延长至 40 年， 2025 年《中华人民共和国能源法》正式施行， 2026 年《中华人民共和国危险化学品安全法》落地实施 —— 一系列重 大法 规的密集出台，叠加首批特许经营权陆续到期，将城镇燃气行业推向了 “制度重塑、格局重构”的关键节点。 当前，中国城镇管道燃气特许经营正从 “规模扩张”的旧轨道，转向以安全履约为底线、综合能源服务为方向、合规整合为手段的高质量发展新阶段，而“ 十五五 ”期间的特许经营权续约将成为这一转型的“压力测试”与“分水岭”。 制度演进与监管升级： 从 “跑马圈地”到“安 全一票否决” 我国燃气特许经营制度经历了三个历史阶段： 2004 年以前的初创期，政府多以招商引资方式签订投资协议，企业无偿且无限期取得经营权； 2004 至 2015 年的发展期，《市政公用事业特许经营管理办法》《城镇燃气管理条例》等相继颁布，招标 方式获得特许经营权比重加大； 2015年以后的成熟期，法律法规日趋完善，公平市场竞争成为必要方式。 截至2026年，全国 31个省 份中已有30个完成省级燃气管理条例修订，95%以上的城镇燃气企业采用特许经营方式开展项目。 然而，早期 “抢滩式”发展埋下了诸多隐患。部分地方政府未经公开竞争程序即授权经营，同一区域重复授权、经营界限不清，导致恶性竞争和基础设施重复建设。更严重的是，一些取得经 营许可的城燃企业在资金、技术、人才上投入不足，民生保供责任悬空。 2022 至 2023 年供暖季，河北省发生民生用气限供甚至断供的负面案例，暴露出特许经营权责不对等问题。 监管层面的回应是迅速且强硬的。 2024 年 5 月施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》首次通过立法赋予特许经营权排他性，同时明确风险分担机制，强调加强事中事后监管。而真正具有 “颠覆性”影响的，是自 2026 年 5 月 1 日起施行的《中华人民共和国危险化学品安全法》。 这部我国危化品安全领域首部基础性法律，将城燃企业的生产、储存、经营、运输、使用全链条纳入严格监管范围，并明确：存在重大安全隐患未整改、发生较大及以上安全事故、安全管理体系不健全的企业，将直接失去特许经营权续约资格。 地方政府在续约考核中，将重点审查老旧管网改造完成率、智慧安全体系建设、用户隐患整改率、应急处置能力等指标。这意味着， “安全一票否决制”已成为特许经营权续约的第一标准，行业准入门槛被实质性拉高。 垄断与竞争的边界： 反垄断高压与 “一城一企”整合加速 特许经营权自诞生起就与 “垄断”二字相伴。虽然从行政角度看，政府依法授予的排他性权利不属于法律意义上的垄断，但在市场运行中，部分燃气企业利用特许经营形成的优势地位，实施限定交易、搭配销售等行为，将特许经营权延伸至燃气工程安装、配件销售等领域，破坏了市场竞争秩序。据相关报告，近年来燃气行业垄断案件在公共事业行业中占比超过了 50% 。 对此，反垄 断监管力度正在持续 加码。 2026 年 2 月，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发《关于公用事业领域的反垄断指南》，这是我国首部针对公用事业的专项反垄断文件，明确划定六大垄断红线，将供水、供电、供气、供热、公共交通全部纳入监管范畴。 与此同时，国家层面明确支持燃气行业兼并重组，多省份积极响应，推动 “一城一企”终端市场整合。浙江、广东、河南等地已出台相关政策，通过管道燃气特许经营中期评估建立市场清退机制，推动规模化、集团化整合。 市场层面的整合动力同样强劲。第一批特许经营权已陆续到期，部分规模小、实力弱、保供能力差的企业面临被动退出。而安全管理能力强、合规记录良好、资源供应充足的大型燃气企业，不仅能在续约中占据优势，还有机会整合周边中小城燃企业。可以预见， “十五五”期间，燃气特许经营权将从“人人有份”的稀缺资源，转变为“优胜劣汰”的竞争性资产，行业集中度将显著提升。 转型路径： 综合能源服务与多模式竞合共赢 单一的管道燃气特许经营模式正面临多重挑战。一方面，大工业客户直供模式对特许经营权构成直接冲击。以 “三桶油”为代表的上游供气方，利用气源优势和国家管网公平开放政策，进入工业园区发展直供客户。另一方面，天然气与可再生能源的融合发展，使得单一的供气业务很难实现综合收益最大化。 据统计， 2025 年中国天然气消费结构中，城市燃气占比约 36.4% ，工业燃料占比约 38.7% ， 这两块增量市场 虽仍主要依赖管道供气，但竞争的核心已从 “拿到特许权”转向“ 提供综合价值 ”。 行业内的领先企业也在积极 探索转型路径。其一，向综合能源服务商转型。以供气为先导，拓展供热、供冷、供电、供氢等业务，形成多能互补的能源系统。部分企业已开始推动地方政府研究 “综合能源特许经营”新模式，在生产、供应和消费环节建立包含供求、竞争、价格的完整市场机制。其二，探索“直供+代输”等多 方共赢模式。湖北的 “两头议价，三方签约”做法值得关注：上游供气方与大工业用户协商定价，城镇燃气企业作为管道提供方参与合同签订，实现了供用气多方合作。安徽、四川、福建、浙江、广东、广西等地也在推进地方天然气直供政策，合理确定不同模式的适用范围。 其三， 通过资本合作实现利益捆绑。燃气企业与上游气源企业、电力企业、电网企业通过互相参股、签订中长期购销合同等方式，降低交易成本，稳定市场预期。 总结与展望 站在 “ 十五五 ”开局的历史节点，中国城镇管道燃气特许经营制度正经历一场从“制度设计”到“制度落地”的深度检验。 2026 年 3 月通过的 “十五五”规划纲要 明确提出 “持续精简涉企经营许可事项”“健全促进可持续发展的公用事业价格机制，优化居民阶梯气价制度”，这为燃气行业的高质量发展指明了方向。 然而，挑战同样严峻： 首批特许经营权集中续约带来的法律风险、安全合规成本的大幅上升、反垄断监管的持续高压以及大客户直供对既有模式的冲击，都要求政府、企业、社会各界协同应对。 关键举措已经清晰： 一是强化合规经营，加快修订《城镇燃气管理条例》，建立以安全履约能力为核心的淘汰退出机制；二是推进整合重组，抓住 “一城一企”政策窗口，实现区域规模化运营；三是加速转型发展，从单一燃气销售向综合能源服务升级；四是防范垄断风险，严格遵循《反垄断法》和公用事业反垄断指南，公开公平公正开展业务。 未来十年，是我国从 “基本实现社会主义现代化”向“全面建成社会主义现代化强国”迈进的关键期，也是燃气公用事业从“规模扩张”向“安全高质”跨越的攻坚期。 唯有将 “六个坚持”重要原则落到实处 —— 坚持高端化、服务化、集聚化、融合化、绿色化、智能化，才能真正理顺生产经营机制，提升全产业链价值，让城镇燃气成为支撑美丽中国建设和民生福祉改善的坚实力量。 　　( 作者系中国石油天然气股份有限公司天然气销售分公司高级经理、正高级工程师 ) 来源： 中国能源新闻网 推荐阅读 讯腾智科智能无人巡检装备亮相第十二届智慧燃气发展论坛 数智赋能筑防线！青岛能源集团构建燃气安全“双智”新实践 新一代高精度智能燃气巡视巡检车落地青岛能源华润燃气有限公司 技术热线：18629532670  关经理